Rok 2015 może okazać się przełomowy dla walki ze skrajnym ubóstwem, głodem, nierównościami rozwojowymi, zmianami klimatycznymi, a także niesprawiedliwością podatkową. Milenijne Cele Rozwojowe, które organizowały globalne działania prorozwojowe w latach 2000-2015, zastąpione zostaną globalnymi Zrównoważonymi Celami Rozwoju (Sustainable Development Goals, SDG). Kluczowe decyzje co do sposobu ich realizacji w latach 2016-2030 podjęte zostaną podczas 3. Konferencji ONZ nt. Finansowania Rozwoju, która odbędzie się w dniach 13-16 lipca w Addis Abebie. Choć oczekiwania są spore, a na świecie nie brak środków, by zakładane cele osiągnąć, kwestią fundamentalną pozostaje wola polityczna, by konieczne zmiany strukturalne faktycznie wdrożyć. To w tej perspektywie w dniach 22-28 czerwca na całym świecie organizowany jest Globalny Tydzień Sprawiedliwości Podatkowej, do udziału w którym zachęcamy Was wszystkich!
Rozwój i sprawiedliwość podatkowa
W powszechnej opinii rozwój krajów Globalnego Południa opierać się musi na szeroko zakrojonej pomocy świadczonej przez kraje Globalnej Północy. Okazuje się jednak, że choć pomoc rozwojowa jest wartościowym środkiem poprawy jakości życia ludzi w krajach najuboższych, nie jest ona ani środkiem jedynym, ani wystarczającym. Co więcej, nieszczelność systemów podatkowych oraz funkcjonowanie rajów podatkowych sprawiają, że kraje Globalnego Południa rokrocznie tracą trzykrotność wartości całej pomocy rozwojowej, jaką otrzymują od krajów rozwiniętych. Ironią jest, że wyprowadzające podatki korporacje, pochodzą często właśnie z tych samych bogatych krajów, które są liderami w świadczeniu pomocy. Przykładowo, 98 ze 100 największych firm w Wielkiej Brytanii posiada swoje filie w rajach podatkowych. Gdyby kraje mniej zamożne zwiększyły wpływy z podatków, byłyby w stanie w istotnej mierze same pomagać swoim obywatelom, chronić środowisko naturalne czy realizować postulaty zrównoważonego rozwoju.
Fundusze pochodzące z podatków mają przy tym tę przewagę nad pomocą rozwojową czy kredytowaniem, że zapewniają stałe i przewidywalne źródło dochodów dla budżetu państwa. Środki z podatków podlegają także znacznie szerszej i sprawniejszej kontroli, dzięki czemu ich wydatkowanie jest bardziej transparentne, a stąd także bardziej efektywne i zgodne z przeznaczeniem. System podatkowy pozwala także na wewnętrzną regulację dystrybucji pozyskanych środków zgodnie z lokalnymi priorytetami budżetowymi, nie zaś pod dyktando wytycznych krajów udzielających pomocy.
Jednocześnie w krajach najuboższych egzekwowanie podatków obarczone jest wieloma problemami, poczynając od faktu, że większość zamieszkujących je ludzi zarabia zbyt mało, by w ogóle podatek dochodowy odprowadzać, poprzez unikanie opodatkowania przez obywateli najbogatszych, aż po fatalną politykę fiskalną względem międzynarodowych korporacji, które nie tylko same unikają opodatkowania, ale które także zwalnia się z opodatkowania na poczet potencjalnych przyszłych zysków z inwestycji. Badania z lat 2008-2009 prowadzone przez Christian Aid dowodzą zaś, że straty krajów globalnego Południa wynikające z unikania podatków przez międzynarodowe korporacje wynoszą corocznie 160 mld dolarów. Dla porównania, skuteczna walka z głodem w skali globalnej wymaga środków finansowych na poziomie 50 mld dolarów.
BEPS, czyli erozja bazy podatkowej i przenoszenie zysków
Technik unikania opodatkowania jest bardzo wiele, a część z nich dobrze znamy także z polskiego podwórka. Niektóre z nich są przy tym całkowicie legalne, a polegają na przykład na prozaicznym wynajdywaniu luk prawnych w istniejących systemach podatkowych, w czym specjalizują się globalne korporacje doradcze z tak zwanej Wielkiej Czwórki: Deloitte, Ernst&Young, PriceWaterHouseCoopers oraz KPMG. Inną metodą, dobrze działającą w przypadku krajów uboższych i bardziej uzależnionych od funduszy pochodzących z zagranicy, jest wymuszanie ulg podatkowych. Niezdrowa konkurencja w zakresie obniżania progrów podatkowych dla inwestorów określana jest często “wyścigiem do dna”, w wyniku którego kraje rozwijające się redukują swoje oczekiwania podatkowe do zera, czyli do dna. Mimo ich nielegalności, korporacje wielokrotnie sięgają także po metody takie jak fałszowanie faktur, nielegalne transfery gotówki czy stosowne zaniżanie lub zawyżanie cen usług, dóbr i ich transferu. Rolę kluczową w tych procesach odgrywają raje podatkowe.
16 września 2014 OECD wydało dokument znany jako „2014 Deliverables”, czyli piętnastopunktowy plan działań – a dokładniej wytycznych, które kraje mogą dobrowolnie wprowadzać – mający na celu zapobieganie erozji bazy podatkowej i przenoszeniu zysków (Base Erosion and Profit Shifting, BEPS) poprzez stworzenie jednolitych, międzynarodowych zasad podatkowych powstałych w ramach konsensusu. W uproszczeniu BEPS to przenoszenie dochodów uzyskanych przez przedsiębiorstwo w kraju A do krajów z zerowym lub niskim podatkiem od dochodów, w wyniku czego zmniejszają się wpływy do budżetu państwa, tym samym powodując erozję bazy podatkowej kraju A. Choć jednak “2014 Deliverables” mają szczytny cel, a kraje bogate zobowiązały się go wypełnić, w praktyce niewiele wydarzyło się w tej sprawie.
Zarazem na wielką wagę BEPS dla kondycji krajów rozwijających się wskazują nawet badania prowadzone przez ekspertów pracujących dla Międzynarodowego Funduszu Walutowego. W raporcie opublikowanym w marcu 2015 E. Crivelli, R. De Mooij oraz M. Keen wskazują, że efekty stowarzyszone (spillover) manipulowania stawkami podatkowymi, mają dwa do trzech razy większy wpływ na gospodarki krajów o niskim i średnim dochodzie niż na gospodarki krajów OECD. Znaczenie mają tu przy tym zarówno ruchy w zakresie realnych inwestycji, jak i samego przesuwania bazy podatkowej. Straty wynikające z unikania płacenia podatków w przypadku krajów nienależących do OECD wydają się większe, a robocze szacunki mówią tu o poziomie 1 do 2 punktów procentowych PKB. Jak wskazują autorzy, badania te wymagają pogłębienia.
Spraw
iedliwość podatkowa a SDG
Podobnie, jak w przypadku Milenijnych Celów Rozwojowych, tak też i w przypadku globalnych Zrównoważonych Celów Rozwoju, w debacie publicznej na plan pierwszy wysuwa się pytanie “i kto za to zapłaci?”. Raport Międzyrządowego Komitetu Ekspertów ds. Finansowania Zrównoważonego Rozwoju (Intergovernmental Committee of Experts on Sustainable Development Financing, ICESDF) szacuje, że osiągnięcie SDG we wszystkich krajach będzie wymagało dodatkowych globalnych inwestycji na poziomie między 5 a 7 bilionów dolarów rocznie aż do roku 2030. W tych ramach finansowanie rozwoju w krajach rozwijających się szacowane jest na między 3,3 a 4,5 biliona dolarów rocznie. Już teraz szacuje się przy tym, że w budżetach tych krajów zabraknie około 2,5 biliona dolarów rocznie na realizację założonych celów.
Z kolei raport The Elephant in the Room. How to Finance our Future? opracowany przez międzynarodową organizację ActionAid zajmującą się globalnym rozwojem, wskazuje szereg potencjalnych źródeł, z których takie fundusze mogą być pozyskane. I tak jedną z kluczowych propozycji formułowanych przez ActionAid celem załatania wzmiankowanej dziury budżetowej jest rozwiązanie problemu BEPS. Zgodnie z przedstawianym przez ActionAid scenariuszem optymistycznym – opartym na obecnych estymacjach wzrostu PKB oraz założeniu wdrożenia reform podatkowych w perspektywie roku 2020 (czyli między innymi redukcję problemu BEPS) – krajowe dochody w krajach rozwijających się mogą osiągnąć 8,28 biliona dolarów rocznie, co stanowić będzie 3,43 biliona dodatkowego dochodu w samym roku 2020. Nawet wyłączając z tej grupy Chiny – które w perspektywie 2020 mogą zostać włączone w poczet krajów o wysokich dochodach – wciąż będzie to kwota 2,14 biliona dolarów dodatkowych środków zmobilizowanych w krajach rozwijających się. Scenariusz negatywny – zakładający mniejszy wzrost oraz brak reform w perspektywie roku 2020 – prowadzi do odpowiednio niższych szacunków odnośnie dodatkowych dochodów: 1,92 biliona dolarów rocznie z uwzględnieniem Chin oraz 1,12 biliona dolarów z wyłączeniem Chin. W tym kontekście zacieśnianie globalnego systemu fiskalnego staje się jednym z kluczowych wyzwań, zwłaszcza jeśli weźmiemy pod uwagę fakt, że nie istnieją jakiekolwiek przekonujące dowody wskazujące na zysk krajów rozwijających się z tytułu obniżania podatków dla międzynarodowych korporacji. Intensyfikacja działań na rzecz przeciwdziałania unikaniu opodatkowania, jak również apel o włączenie w globalne procesy decyzyjne krajów spoza OECD powinny stać się fundamentalnymi postulatami zbliżającego się szczytu w Adis Abbebie.
Dalsze postulaty związane z finansowaniem SDG
Konferencja ONZ nt. Finansowania Rozwoju to jednak nie tylko kwestia sprawiedliwości podatkowej. Dla zgromadzenia środków pozwalających na realizację SDG ważne jest bowiem także podjęcie zagadnień takich jak bezpośrednie inwestycje zagraniczne i kontrola międzynarodowych przepływów finansowych, w szczególności zaś bardziej zrównoważone podejście do międzynarodowych prywatnych środków finansowych. Wspólna inicjatywa międzynarodowych organizacji AFRODAD, EURODAD, JSAPMDD, LATINDADD oraz Third World Network postuluje w tym zakresie uregulowanie rachunków kapitałowych w ramach wszystkich istniejących umów inwestycyjnych oraz poddanie przepływów finansowych gruntownej analizie ze względu na ich skutki.
Innym istotnym dla finansowania SDG punktem pozostaje handel międzynarodowy. Obecny system handlu w skali globalnej wymusza na krajach rozwijających się otwarcie ich rynków, utrudniając tym samym prowadzenie polityk handlowych pozwalających na redukcję bezrobocia, uwzględnienie interesu wrażliwych grup społecznych, równości płci czy też ram zrównoważonego rozwoju. Postulaty w tym obszarze, opracowane pod kątem spotkania w Adis Abbebie, obejmują rzetelny przegląd wszystkich umów handlowych pod kątem ich zgodności z interesem publicznym, jak również podobną analizę w obszarze wszystkich systemów ochrony praw własności intelektualnej, które wprowadzono w krajach rozwijających się w ramach umów o wolnym handlu.
Nie mniej ważną rolę odgrywa dyskusja na temat kształtu oficjalnej pomocy rozwojowej (Official Development Assistance, ODA), jak i innych międzynarodowych form finansowego wsparcia rozwoju w krajach Globalnego Południa. Choć skalę oficjalnej pomocy rozwojowej świadczonej przez kraje bogate ustalono na poziomie 0,7% ich PKB, to w praktyce jedynie kilka z nich poziom ten realizuje. W tym zakresie proponuje się nie tylko zatwierdzenie na spotkaniu w Adis Abebbie wiążących harmonogramów osiągnięcia owego poziomu 0,7%, ale także gwarancji, że w ramach ODA odbywać się będzie rzeczywisty transfer środków finansowych, nie zaś tak zwana pomoc wiązana. Nieakceptowalne jest także zaliczanie do ODA kosztów poniesionych przez donatorów czy wartości umorzonych długów. Kolejnym postulatem w tym zakresie jest wprowadzenie podatku od transakcji finansowych, z którego zyski służyć by mogły realizacji SDG.
Od dziesiątków lat zagadnieniem fundamentalnym dla kondycji krajów rozwijających się pozostaje restrukturyzacja ich zadłużenia zagranicznego. Zadłużenie niezrównoważone, w tym zwłaszcza sama obsługa takich długów, nie tylko generuje w krajach rozwijających się problemy finansowe przewyższające otrzymywaną pomoc rozwojową, ale także niesie ryzyko bardzo niebezpiecznych w skutkach kryzysów zadłużenia. Mimo wielu zapowiedzi, jeszcze z czasów konferencji w Monterrey, nie stworzono dotąd zasad i metod sprawiedliwego i zrównoważonego zażegnywania kryzysów zadłużenia. Według AFRODAD, EURODAD, JSAPMDD, LATINDADD oraz Third World Network problem ten wymaga podjęcia faktycznego zobowiązania oraz planu wdrożenia wielostronnych ram prawnych procesu restrukturyzacji długu publicznego na neutralnym forum, gwarantujących respektowanie interesu publicznego. Kluczowe jest także uruchomienie szeroko zakrojonych procesów audytu istniejących długów pod kątem ich legalności, prawomocności, zrównoważoności oraz haniebności.
Kolejnym obszarem jest systemowa, skuteczna, inkluzywna reforma globalnego systemu rządzenia oraz systemu finansowego. W szczególności istotne są tu kwestie zastąpienia dolara w roli światowej waluty rezerw finansowych, jak również udostępnienia krajom rozwijającym się światowych zasobów rezerw, co przyczyniłoby się w efekcie do stabilizacji globalnego systemu finansowego. Rekomendacje obejmują także uruchomienie procesu utworzenia przy ONZ Rady ds. Światowej Koordynacji Gospodarczej (Global Economic Coordination Council, GECC), która przewodziłaby działaniom podejmowanym w kwestiach gospodarczych, jak również przeznaczanie 250 miliardów dolarów w ramach nowych Specjalnych Praw Ciągnienia (Special Drawing Rights, SDR), przy założeniu, że większość z tych środków pozostawałaby do dyspozycji krajów rozwijających się.
Szereg dalszych wreszcie zagadnień obejmuje kwestie samego monitorowania, mierzenia i ewaluacji postępów, tworzenia i wdrażania odpowiedzialnych standardów finansowania ONZ, zintegrowania problematyki praw kobiet z agendą finansowania rozwoju, jak również opracowania szczegółowej agendy reformy regulacji finansowych i sektora finansowego zainicjowanej podczas konferencji Zgromadzenia Ogólnego ONZ jeszcze w 2009 roku.
Polska misja w Adis Abebbie
W lipcu do Adis Abbeby udaje się także polska delegacja szczebla ministerialnego, której liderem ze strony rządowej będzie najprawdopodobniej minister finansów Mateusz Szczurek. Z perspektywy realizacji SDG oraz problematyki sprawiedliwości podatkowej wśród najpilniejszych i najważniejszych zadań, jakie stoją przed polskimi dyplomatami i działaczami, jest wsparcie procesu tworzenia Międzyrządowego Ciała ds. Podatkowych, które, pozostając pod auspicjami ONZ, miałoby uniwersalne członkostwo, finansowanie oraz właściwy mandat, by:
(a) położyć kres unikaniu opodatkowania, uchylaniu się od podatków oraz nielegalnym przepływom kapitału;
(b) zniwelować negatywne skutki niesprawiedliwych zasad podatkowych oraz umów o podwójnym opodatkowaniu;
(c) zniechęcić kraje rozwijające się do konkurowania w zakresie stosowania zachęt podatkowych;
(d) zapewnić przejrzystość globalnego systemu podatkowego, z włączeniem wymogu szczegółowego raportowania przez międzynarodowe korporacje oraz wymogu wielostronnej automatycznej wymiany informacji z wyłączeniem zasady wzajemności dla krajów o niskiej infrastrukturze podatkowej.
Przedstawiona powyżej perspektywa stanowi jednocześnie uzasadnienie i motywację dla włączenia się do działań podejmowanych w ramach zbliżającego się Globalnego Tygodnia Sprawiedliwości Podatkowej w Polsce. Wyraźmy wspólnie swój głos i przekażmy go decydentom!
